國有土地使用權出讓合同屬于民事合同還是行政合同，在法律界一直存在一定的爭議。在實踐中，法院將這類糾紛案件按照民事訴訟和行政訴訟進行審理的情況都曾出現過。那么國有土地使用權出讓合同到底該怎么定性呢？下面通過具體案例來跟大家詳細說明。

【案例回顧】

《遼寧省葫蘆島市自然資源局因葫蘆島鴻億房地產開發有限公司訴其與遼寧省葫蘆島市龍崗區人民政府土地出讓行政協議案》【（2020）最高法行申11753號】

再審申請人葫蘆島市自然資源局因葫蘆島鴻億房地產開發有限公司訴其與葫蘆島市龍崗區人民政府土地出讓行政協議一案，不服遼寧省高級人民法院行政判決，向法院申請再審。其中葫蘆島市資源局認為，本案應為民事案件，不屬于行政訴訟的受案范圍。

【浩云說法】

在解答這個問題之前，我們先來搞清楚民事合同與行政合同的各自的含義。

首先，依據《民法典》有關規定，民事合同是民事主體之間設立、變更、終止民事法律關系的協議。在《合同法》中，民事合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。

其次是行政合同，它也叫行政契約，指行政機關為達到維護與增進公共利益，實現行政管理目標之目的，與相對人之間經過協商一致達成的協議。在行政合同之中，行政主體并非以民事法人的身份而是行政主體的身份與行政相對人訂立關于民事權利義務的協議，以合同的方式來達到維護與增進公共利益的目的。在期間行政主體享有行政優益權。

那么對于國有土地使用權出讓合同，該如何定性呢？實際上，最高法在具體案例和相關答復中已經明確指出。

在《最高人民法院行政審判庭關于拍賣出讓國有建設用地使用權的土地行政主管部門與競得人簽署成交確認書行為的性質問題請示的答復》中，最高法是這樣表述的：土地行政主管部門通過拍賣出讓國有建設用地使用權，與競得人簽署成交確認書的行為，屬于具體行政行為。當事人不服提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。

此外，依據《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等規定，國有土地使用權出讓合同屬于行政協議。

我們可以這樣理解：

從簽訂主體看，簽訂國有土地使用權出讓合同的一方是土地管理部門，系行政主體；

從目的要素看，此類協議是為了實現公共利益或者國家對有限的土地資源合理、有效利用的管理目標；

從雙方權利義務關系看，此類協議與行政機關履行行政職責或者完成行政管理任務密切相關，行政機關在協議的簽訂和履行中享有基于社會公共利益或者法定事由單方收回土地等權利。

所以回到本案中，這家房地產公司與公司與葫蘆島市資源局簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》是行政合同，屬于行政訴訟的受案范圍，是符合法律規定的。這也是最后法院認定涉案合同屬于行政訴訟受理范圍的重要依據。

【浩云小結】

國有土地使用權出讓合同是政府部門依法履行國有土地行政職能的一種行政管理手段，但不能因為簽訂的是合同，就把它等同于民事合同。無論是從簽訂主體、目的要素還是雙方權利義務關系來看，都屬于行政合同的范疇。土地行政管理部門有權對土地使用人開發、利用土地活動以及轉讓行為進行監督與管理。